党的十九大报告指出，“实施区域协调发展战略”是“贯彻发展新理念，建设现代化经济体系”的重要一环。
近年来，在全国各地蓬勃兴起的新型跨区域经济合作模式——“飞地经济”，在大幅度缩小区域发展差距方面效果显著，得到了国家层面的肯定并正向更大范围推广，无疑是实施区域协调发展战略的有力抓手。
我省“飞地经济”方兴未艾，既有成就也面临不少发展瓶颈。如何破解难题、实现“飞地经济”更好更快更优发展？湖南特约专家学者、实务工作者建言献策。
李琳
“飞地经济”是一种新型区域经济合作模式，以共建“飞地”园区为载体，通过合适的利益共享机制将“飞出地”与“飞入地”的经济利益捆绑发展，以实现优势互补、互惠共赢之目的。
“飞地经济”具有促进产业集聚和管理创新的双重功能，在江苏、广东、浙江、福建等地已获得蓬勃发展，也正在成为安徽、江西、河南、四川等中西部地区培育经济新引擎的重要抓手。今年5月，国家发改委联合八大部门出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，明确指出各省应加大对“飞地经济”的支持力度，促进区域在合作共赢中协同发展。
当前，湖南“飞地经济”尚处于起步阶段，顶层设计缺失、促进机制尚未建立、优惠政策不配套等问题凸显，必须采取有效措施加以破解，大力推进“飞地经济”发展，打造我省经济转型升级新引擎。
湖南“飞地经济”发展面临的主要制约
统筹规划缺失。 湖南至今尚未出台“飞地经济”发展省域层面的统筹规划，顶层设计缺失，既难以引导合作双方达成认知上的统一，也难以规避“飞地”园区无序建设的潜在风险。“飞地经济”涉及到两个或多个不同行政区划主体，“飞出”方和“飞入”方由于经济发展水平的梯级差异，往往会产生合作利益诉求和利益驱动点的差异，导致双方认知上的偏差，互信关系难以建立。合作双方如果没有省域层面的纲领性指导作为共同遵循，就难以从产业转型升级、新的增长极培育高度来认知“飞地经济”发展的重要意义，也就削弱了“飞地”园区合作的内生驱动力，进而影响到“飞地”园区的顺利推进。与此同时，还难以从宏观上引导全省“飞地”园区建设与产业空间布局优化、开发区转型升级有机结合，不能有效规避“飞地”园区低水平同质建设的潜在风险。
协调推进机制尚未建立。跨行政区划的“飞地”园区建设的顺利推进，有赖于双方多层次互信、沟通机制的建立。但湖南现有“飞地”园区大多既没有建立合作双方上一级政府间的高层协商机制，又没有建立双方本级政府间的常态化沟通和问题解决机制。一旦问题和分歧出现，很难及时有效协商解决，长此以往就会积累大量矛盾，凸显双方因观念、办事程序差异而导致的鸿沟，不利于“飞地”园区的合力推进。
稳定的利益分享与激励机制尚未完善。明确的利益分享与激励机制是决定飞地合作能否顺利推进的关键。我们通过实地调研发现，湖南“飞地”园区政府间、政府与园区运营企业间存在责、权不明晰，稳定的利益分享机制尚未建立等问题。其中，如何有效解决“飞出地”政府与“飞入地”政府间税收分成和GDP统计分解问题，是影响合作双方能否持续投入、“飞地”园区能否可持续发展的关键。
园区招商引资面临瓶颈制约。目前，我省一些“飞地”园区的招商引资面临“飞出地”产业转移动力不足和“飞入地”吸引力不够的双重制约。具体表现为：“飞出地”园区的优势产业在本地市场尚未饱和，产业转移势头不明显，项目输出动力不足；同时，“飞入地”园区通常为新建园区，配套设施尚不完善，知名度欠缺，主动招商吸引力不强，面临客商洽谈多、实力企业少、项目落地难的困境。
扶持“飞地”园区发展的相关政策缺失。许多省市为了促进“飞地经济”蓬勃发展，已出台、实施相关支持办法，比如在“飞地”园区用地、融资、用人等方面制定了可操作性强的优惠政策与具体措施。湖南尚未出台相关政策措施，省内“飞地”园区普遍面临融资压力大、用地难以保障、财政税收支持政策少等困境，制约了发展。
推进湖南“飞地经济”发展的对策建议
强化全省“飞地经济”发展的统筹协调。建立以省发改委牵头，会同省国土厅、省经信委、省环保厅、省商务厅、省统计局等部门组成的“飞地经济”领导小组，统筹全省“飞地经济”发展的宏观规划，明确“飞地经济”发展的指导思想、基本原则、主导模式及发展重点；尽快出台促进我省“飞地经济”发展的实施方案，制定“飞地经济”发展的政策措施及重大问题解决机制，明确“飞地”园区作为开发区的一种特殊类型的身份，并确立全省“飞地经济”发展重点示范园区，鼓励其在合作模式、运行机制方面先行先试，探索经验。
建立共建共管协调联动机制。一是省级层面出台针对“飞地”园区合作方式的详细指导文件，明确双方权责，完善共建共管协调机制。采取以“飞出地”为主导、双方共同参与、差异化分工的方式进行“飞地”园区的共建共管。“飞出地”负责园区的总体规划、投资开发、招商引资等主要工作，“飞入地”负责拆迁安置、基础设施配套、社会管理等辅助工作，园区的管理运营采取公司化运营模式，“飞出地”与“飞入地”按商定比例共同投资成立园区开发公司，实行“自主决策，独立运行”的市场化运作模式。二是地方层面建立常态化协商机制，落实落细共建共管协调机制。合作双方应建立联席会议制度，定期就“飞地”园区建设中的问题和分歧及时沟通协商解决；细化明晰双方责权，确保园区事项分配合理、权责匹配、责任到人，督促双方积极合力推进园区建设。
完善有效激励的利益共享机制。引导合作双方以股份合作的模式进行“飞地”园区共建，按照协议出资比例组建开发运营公司，取得收益后按照股份比例进行分成；探索实施跨区域经济核算，允许GDP、工业产值、税收等统计数据在合作地区之间分解；探索跨区域经济发展的政府考核办法，将“飞地经济”发展状况纳入政府绩效考核范围。
以“捆绑式”招商破解“飞地”园区瓶颈制约。一是省级层面将全省11个“飞地经济”试点园区进行分类“捆绑”招商。由省商务厅牵头、各市商务局参与并联合各层级商会组织，共同实施全省“飞地”园区项目“捆绑式”招商。依据全省四大板块、不同园区、不同产业、不同主体进行分类“捆绑”招商，组织面向珠三角地区、长三角地区和“一带一路”沿线国家的专题招商引资活动 ，推动“一对一”招商引资洽谈，统筹推进全省“飞地”园区的项目落地。二是地方层面将“飞地”园区与其他项目“捆绑”招商。如长沙经开区可将“飞地”园区与本地装备制造业“捆绑”招商，将对土地、劳动力等要素需求较大而对技术要求相对较低的装备制造业关键配套项目引流至其“飞入地”汨罗的“飞地”园区；汨罗市可将“飞地”园区与其他相关园区的项目进行“捆绑”招商，重点围绕装备制造业引进关键配套项目。
尽快出台实施“飞地”园区扶持政策。一是省级层面出台可操作性强的扶持政策。以试点园区为主体，出台土地、财政、金融、人才等方面扶持政策，将“飞地”园区的建设用地、财政扶持等相关指标单列，明确“飞地”园区在享受所有园区优惠政策的同时还能享受到特殊政策优势。二是建议省级层面成立“飞地”园区发展专项基金。主要投向重点“飞地”园区基础设施建设，并引导“飞地”园区专项基金、基础设施投资基金及产业发展基金等向“飞地经济”试点园区重点倾斜。三是地方层面拓宽融资渠道。通过引进风险投资机构和战略投资者、大力推广PPP模式等途径，吸纳社会资本投入园区建设；加大信贷支持力度，建立银行与园区开发公司的定期协商联系机制，积极探索推广资产抵押、动产抵押等信贷担保方式，解决园区发展资金困难问题。
