为进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程，保证PPP项目实施质量，根据《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》(赣府发〔2015〕25号)、《吉安市推行政府和社会资本合作实施意见》(吉府发〔2015〕13号)等有关法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南。
一、总体要求
(一)规范运行操作。各地、各部门要根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。形成合理的项目筛选、推出和开放过程，强化PPP项目的前期策划和论证，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，做好信息公开。
(二)打破垄断和所有制限制。PPP项目应通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营维护等，各部门不得另行设置限制民间投资进入的附加条件;鼓励将适宜的同类项目进行打包，扩大市场规模。
(三)落实价费政策。对于PPP项目涉及政府定价的，要合理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴，既保护公众权益，又保证投资者的合理收益。向用户收费的各类公共服务、公用产品价格，应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位，价格不到位的，政府应予以补贴。对于PPP项目涉及市场定价的，按市场化运作要求，由企业自主定价，非法律规定，政府不得干预。
(四)做好示范推进。新建项目应优先考虑采用PPP模式建设，存量项目鼓励采用PPP模式交由社会资本运营。优先选择需求长期稳定、投资规模较大、市场化程度较高、收费定价机制透明、有稳定现金流，如供电供水燃气、城市综合管廊、污水垃圾处理、城市轨道交通、医疗、养老、棚户区改造、旅游基础设施等项目，引入社会资本参与建设、经营、管理，进行试点推进，通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。
二、适用范围
本指南适用于政府负有提供责任并适宜市场化运作的传统基础设施、公共服务和生态环保等领域采用PPP模式的项目。
三、PPP项目分类
PPP项目具体分为传统基础设施、公共服务和生态环保三大领域14个类别。
(一)传统基础设施领域
1、能源
电力及新能源类：供电/城市配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、光伏扶贫项目、水电站项目、抽水蓄能电站、热电联产、电能替代项目等。
石油和天然气类：油气管网主干/支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气(LNG)接收站、石油和天然气储备设施等项目。
煤炭类：煤层气输气管网、压缩/液化站、储气库、瓦斯发电等项目。
2、交通运输
道路运输类：公路项目、城市轨道交通项目。
水上运输类：港口、码头和航道等水运基础设施项目。
航空运输类：民用运输机场、通用机场及配套基础设施等项目。
综合类：综合运输枢纽、物流园区基础设施、运输站场、交通运输物流公共信息平台等项目。
3、水利
引调水工程、水生态治理工程、供水工程、江河湖泊治理工程、灌区工程、农业节水工程、水土保持等项目。
4、农业
高标准农田、种子工程、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护、易地扶贫搬迁、规模化大型沼气、现代渔港、示范园区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游农业、休闲农业等基础设施建设等项目。
5、林业
重点防护林体系建设、国家储备林、林区基础设施、林业保护设施、野生动植物保护及利用、湿地保护与修复工程、林木种质资源保护等项目。
6、市政工程
城市供水、供热、供气、地下综合管廊、市政园林绿化、路灯照明、公交枢纽及场站、园区基础设施、市政道路桥梁、公共停车场、新型城镇化等项目。
(二)公共服务领域
1、信息科技
智慧城市、信息惠民、电子商务园区、研发中心、创新创业基地等项目。
2、保障性安居工程
棚户区改造、保障性住房、安置房等项目。
3、医疗卫生
公益性医疗卫生机构等项目。
4、社会福利
公益性养老院、养老社区、老年服务中心，社会综合福利中心、民政事业服务中心等项目。
5、教育
学校、职业教育基地等项目。
6、文化体育
旅游基础设施、旅游开发、文化服务设施、剧院、展览中心、博物馆、体育健身设施等项目。
(三)生态环保领域
1、环境治理
水污染治理项目、大气污染治理项目、污水垃圾处理、固体废物治理项目、危险废物治理项目、放射性废物治理项目、土壤污染治理项目、农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理等项目。
2、环境保护
湖泊、森林等生态建设、修复及保护项目，农业资源环境保护与可持续发展、等项目。
四、投资回报方式和合作模式
(一)投资回报方式
1、经营性项目。此类项目收费或价格形成机制较为健全，可以通过“使用者付费”实现投资回报，适宜采用合资合作和特许经营方式。如城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气等项目。
2、准经营性项目。此类项目虽然通过经营收费可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要特许经营和政府购买服务相结合。如地下综合管廊、轨道交通等市政设施项目，污水处理等厂网一体化项目，垃圾处理等生态环保项目，医院、学校、体育场馆等公共服务项目。
3、非经营性项目。此类项目经济上的显著特点是为社会提供服务，以非盈利为目的，缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本，适宜采用政府购买服务方式，如非收费公路、桥梁、隧道、水环境治理、园林绿化管养等项目。
(二)合作模式
新建项目应优先采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)、建设-拥有-运营(BOO)等模式。存量项目鼓励采用移交-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)模式。同时，各地区可根据当地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种模式，切实提高项目运作效率。
五、PPP模式运作的基本流程
(一)项目发起
PPP项目可以由政府发起或社会资本方发起，以政府发起为主。政府发起的PPP项目，由政府授权的实施机构作为发起人，根据当地经济社会发展需要，研究策划或选定PPP项目，按照PPP模式进行培育开发，并依据项目所属行业领域报送当地发展改革部门或财政部门，纳入相应PPP项目储备库。社会资本发起的PPP项目，由社会资本依据项目所属行业领域向当地发展改革部门或财政部门提出申请，发展改革部门或财政部门商行业管理部门后报政府确定，并纳入PPP项目储备库。
(二)项目储备
1、加强规划引导。在推广PPP模式过程中，各地、各有关部门应按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策的要求，制定PPP项目建设规划，明确PPP项目建设目标、重点任务、推广应用PPP模式的实施步骤及具体要求。
2、加强项目储备。发展改革部门和财政部门要会同有关行业主管部门，建立PPP项目储备库，并积极申报纳入国家、省级层面PPP项目库，建立贯通各地、各部门的PPP项目信息平台，并将入库情况作为安排政府补贴以及享受专项优惠政策等的重要依据。
3、做好实施计划。各地要根据发展需求、地方财政承受能力，分年度编制PPP项目实施计划。列入PPP储备库的项目，实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP储备项目，应纳入PPP项目年度实施计划，抓紧实施。
4、确定实施机构。对于列入年度实施计划的PPP项目，应根据项目性质和行业特点，由政府确定政府行业主管部门或相关事业单位等机构作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。
(三)项目论证
1、项目审批、核准或备案。纳入PPP项目储备库的政府投资项目需批复可行性研究报告，企业投资项目需办理项目申请报告核准或备案手续。并在可行性研究报告批复、项目申请报告核准批复或备案通知中，明确可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。
PPP项目实施方案可在项目审批(核准或备案)后编写，也可同时编写。
2、PPP项目实施方案编制。PPP项目实施方案可由实施机构自行编制，也可委托专业咨询机构编制，主要内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。
实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见。
如果项目涉及本级财政一般公共预算资金补贴支付，应对项目进行物有所值评价和财政可承受能力论证，编写物有所值评价和财政可承受能力论证报告，并取得财政部门出具的相关审查意见。
3、PPP实施方案审查。PPP实施方案审查实行项目单位初审、部门联审、政府终审的审查制度。PPP项目实施方案通过项目单位初步审查后，报发展改革部门和财政部门开展联合审查。
建立PPP项目实施方案联审机制，按照行业领域，由发展改革部门和财政部门牵头会同行业主管部门，以及项目涉及的规划、国土、环保等部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。组织联审前，牵头部门可委托第三方专业机构对PPP项目实施方案出具专项评估意见或进行专家评议。
PPP项目实施方案通过联审后，应将实施方案报本级政府终审，政府批准同意后开展下一步工作。未通过审查的，可在实施方案调整后重新审查;经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式。
(四)合作伙伴选择
1、社会资本方遴选。项目实施机构应按照《中华人名共和国招投标法》、《中华人民共和国政府采购法》要求，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《中华人名共和国招投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。评标标准和办法要客观、具体、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。鼓励社会资本方成立联合体投标。鼓励设立混合所有制项目公司。社会资本方遴选结果要及时公告或公示，并明确申诉渠道和方式。
PPP项目用地需要有偿使用的，可将通过竞争方式确定社会资本方和用地者的环节合并实施。
2、PPP合同谈判。评标确定中标候选社会资本方，PPP项目实施机构根据需要组织项目谈判小组，专业咨询机构提供技术支撑。项目实施机构应与中标候选社会资本方签署确认谈判备忘录，草签PPP合同，并根据信息公开相关制度要求，公示合同文本相关内容。
3、起草合同草案。项目实施机构应依据政府批准的实施方案、招标文件以及合同谈判确定的事项，组织起草PPP合同草案，包括PPP项目主合同和相关附属合同(如项目公司股东协议和章程等)。PPP合同主要内容参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》和财政部发布的《PPP项目合同指南(试行)》。
4、签订PPP项目合同。实施机构应按规定做好公示期间相关异议的解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议的由项目实施机构会同项目牵头部门将PPP项目合同报当地政府审核。政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。需要设立项目公司的，待项目公司正式设立后，由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。
(五)项目执行
1、设立项目公司。需要设立项目公司的，按照PPP项目合同中的股东协议和公司章程予以设立。如果政府采用资本金注入方式投资PPP项目，政府应明确政府方出资代表，由政府出资人代表与社会资本方或其联合体成员共同发起成立项目公司。项目公司负责按PPP项目合同履行设计、融资、建设、运营维护等责任，在合作期内享有项目经营权，独立承担债务，自主经营，并按合同规定保证资产完好;除PPP项目合同另有约定外，项目公司的股权及经营权未经当地政府允许不得处置。
2、项目法人变更。如果项目审批、核准或备案时的项目法人与PPP项目法人不一致，项目公司成立后依法自动成为项目法人，并按有关规定办理项目法人变更相关手续。
3、项目融资及建设。PPP项目融资由项目公司或社会资本方负责，政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。社会资本方或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可索取履约保函或提出终止项目合同。PPP项目建设和变更应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府部门应根据项目合同约定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。
4、运营监测评估。PPP项目运营服务标准和相关变更应符合合同约定和有关法律法规政策规定。政府主管部门和项目实施机构根据项目合同约定，定期监测项目产出绩效指标并编制绩效评价报告。项目实施过程中，政府主管部门和项目实施机构应根据PPP项目监管和监测情况，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施。
5、临时接管和提前终止。在PPP项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府要及时采取应对措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止，并按PPP合同约定妥善做好后续工作。
6、项目移交。对于PPP合同约定期满移交的项目，各地政府相关部门、实施机构、项目公司等单位应在PPP合作期结束前一段过渡时间共同组织成立移交工作组，启动移交准备工作。移交工作组按照PPP合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按合同要求及有关规定办理移交手续。
7、项目后评价。项目移交完成后，政府应组织有关部门从PPP项目全生命周期执行的合规性、效率、效果、影响和可持续性等角度，开展项目后评价并按规定公开评价结果，及时反馈给项目利益相关方。
六、附则
1、本指南由吉安市发展和改革委员会负责解释。
2、本指南自印发之日起施行。
附件：
1.名词解释
2.PPP项目操作流程
3.PPP项目实施各阶段主要文件资料清单
