坚持放管服多措并举 深化建设用地审批管理——进一步深化我区建设用地审批
管理政策解读
为持续推进我区国土资源“审管分离”行政审批制度改革，按照“简政放权、放管结合、优化服务”改革要求，根据《国土资源部关于修改〈建设项目用地预审管理办法〉的决定》、《国土资源部关于修改〈建设用地审查报批管理办法〉的决定》和《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》要求，结合我区工作实际，我厅制定印发了《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》。为便于大家对本次用地审查报批的政策理解，就本《通知》改进和优化的主要内容、主要特点和政策实施的保障措施逐一解读。
一、建设用地审查改进和优化的主要内容
本次改进坚持目标导向和问题导向，按照“明确定位、突出重点，系统梳理、减少重复，统筹衔接、强化协同，放管结合、优化服务”的原则，通过去枝强干、调整时序、简化内容、优化流程等，实现建设用地审批“材料简化、时间缩短、难度降低”。
全流程梳理，减少重复审查。对报自治区用地预审和报批各审查环节进行了系统梳理，目前主要在土地规划、用地标准、征地补偿、占补平衡四个方面存在重复审查。这次改进优化明确了这些内容原则上只在一个环节进行审查，土地规划、用地标准在用地预审环节重点审查，征地补偿、占补平衡在用地报批环节重点审查。一是减少对补充耕地和征地补偿的重复审查。用地预审阶段，不再对补充耕地和征地补偿费用、矿山项目土地复垦资金安排情况进行审查，相应审查在用地报批阶段进行。但地方人民政府应切实履行保护耕地的法定职责、维护权利人的合法权益，建设单位必须承诺将补充耕地、征地补偿、土地复垦等相关费用纳入工程概算，市、县国土资源主管部门承诺督促落实。二是减少对符合土地利用总体规划和土地使用标准的重复审查。已通过用地预审的建设项目，在用地报批阶段原则上不再重复审查是否符合土地利用总体规划、是否符合土地使用标准等情况，但项目用地位置、规模、功能分区发生变化的，应依据土地利用总体规划和土地使用标准进行复核。简化和改进后，在用地预审环节仅对审查建设项目选址科学性和用地规模合理性进行把关，还用地预审的本来面目。
简化申报要件，缩短组卷时间。组卷时间长是造成建设用地报批整体时间长的关键所在，本次改进大幅减少了申报要件。一是用地预审环节简化了规划修改要件材料。属于《土地管理法》规定情形需修改土地利用总体规划的，不再要求提交规划修改对规划实施影响评估报告、修改规划听证会纪要、专家论证意见，只要求编制规划修改方案。但是，相关工作要在用地报批前完成。二是用地预审环节不再要求提供地质灾害危险性评估报告和是否压覆重要矿产资源证明材料。相关材料不再作为用地预审申报要件，仅在用地预审复函中提出相应工作要求，具体审查调整到用地报批阶段进行。三是缩小了用地预审范围。不涉及新增建设用地，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准建设用地进行建设的项目，可不进行建设项目用地预审。四是简化了国务院批准的城市建设用地申报材料。对南宁、柳州、桂林三市的中心城市建设用地报批，按照“国家批规模、控结构，地方管项目、落用地”的原则，部不再对具体地块进行审查，申报用地时不需明确用地位置，地方不再需要报送标注用地位置的土地利用总体规划图。另外，将农用地转用方案、土地征收方案、补充耕地方案合并为一个方案。部同时要求，所申报的前3年国务院已批准用地实施率和供地率要分别不低于60%、50%。五是调整了“一书四方案”格式，按照一个方案、一张表的原则上，简化“一书四方案”的填报内容。同时，为体现切实保护耕地的原则，补充耕地方案中细化的建设占用地耕地的数量、质量等级内容。
区分实质性审查和形式性审查，各负其责各自把关。保留的审查事项中，市、县国土资源主管部门按职责要求，对用地报件材料进行真实性、合法性和合规性审查的，需厅进行形式性审查的，我厅不再作实质性审查。一是压覆重要矿产资源审批情况审查。建设项目涉及压覆重要矿产资源的，部只在用地报批阶段作形式性审查。在建设单位说明已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商、有关市县政府承诺做好压矿补偿协调工作的前提下，即可办理用地审批手续。市、县级国土资源管理部门要切实履行实质性审查责任，督促建设单位与矿业权人签订补偿协议，按规定办理压覆矿产资源审批和登记手续。未签订补偿协议、未办理压覆审批登记手续的，区、市级人民政府不得转发用地批复、市政府不得供地。二是地质灾害危险性评估情况审查。地质灾害涉及公共安全和群众生命财产安全，国务院将地质灾害危险性评估列为强制性评估事项。在用地报批阶段，县、市国土资源主管部门必须出具负责任的初审意见，属报国务院审批用地的，我厅在建设项目用地审查报告中对评估情况进行说明。市、县级国土资源管理部门要切实履行实质性审查责任，核实建设项目是否位于地质灾害易发区，位于地质灾害易发区的，应进一步核实建设单位是否按规定进行了地质灾害危险性评估。
推进报件标准化，降低报件难度。对照本次改进优化的内容，我们对报自治区的用地预审和用地审查的报告文本格式、材料目录、申报表格等进行了全面调整细化，进一步提高了工作的规范化、标准化水平，为地方高效组卷提供指引，最大程度方便行政相对人。
二、改进优化用地预审和用地报批的主要特点
目前，以用途管制为核心，以用地预审和用地审查为主要内容的现行建设用地审批制度，在严守耕地红线、保障发展需求、维护群众权益等方面发挥了长期重要的作用。近几年，各级国土资源管理部门围绕中央“稳增长、调结构、惠民生”决策部署，按照“放管服”要求，在优化建设用地审批流程、提高审批效率方面，我区结合用地管理的具体实际，不断在用地报件和审查程序上做了多次改进，保持了很高的服务效率。本次改进优化的重点是，减少用地预审和用地审批前后、上下重复审查；精简用地报件，并将所需时间长、难度大的要件审查后置，从而将组卷报批全流程工作周期缩减至最短。
第一，改进和优化建设用地审批制度，符合供给侧制度改革内在要求。当前，我区经济发展进入新常态，要使经济长期保持中高速增长，产业迈向中高端水平；推动供给侧结构性改革，落实“三去一降一补”任务，核心是要提高发展的质量和效益。土地资源作为经济社会发展重要的生产资料和人类活动的载体，土地管理政策是供给侧结构性改革的重要内容。改进和优化建设用地审批制度，提高土地要素配置效率，有利于促进稳增长、调结构、惠民生、防风险各类建设项目及时落地，同时保障新产业新业态加快发展用地需求，从而为适应把握引领经济新常态、推进供给侧结构性改革提供用地保障。
第二，改进和优化建设用地审批制度，是深入落实“放、管、服”的具体体现。新一届中央政府把“简政放权、放管结合、优化服务”作为行政审批改革、转变政府职能的“先手棋”和“当头炮”。李克强总理强调要“以敬民之心，行简政之道”，要求“简”字当头，“放管服”三管齐下、协调推进。按照简政放权的要求，不仅要把该取消的取消、该下放的下放，对确需保留的行政审批事项，还要统一标准、简化手续、优化流程。改进和优化建设用地审批制度，就是与中央保持高度一致，按照“观大势、谋大事、懂全局、管本行”的要求，把中央“放管服”的要求落到实处，最大限度去重复减内容、优流程定标准、重监管强服务，切实降低建设用地审批难度。
第三，改进和优化建设用地审批制度，是降低制度性交易成本，增强发展动能的务实举措。现阶段，我区经济增速换档、结构调整阵痛、新旧动能转换相互交织，经济下行压力加大，稳中向好的支撑仍不牢固；企业生产成本提高，影响到企业发展和竞争力的提高。中央要求，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，要下决心把各种制度性交易成本减下来，让企业和各类市场主体轻装上阵，集中精力提质增效。改进和优化建设用地审批制度，减轻企业办事创业的土地审批负担，降低企业取得用地的办事成本，有助于进一步优化发展环境，激发市场活力和社会创造力，增强发展内生动力。
第四，改进和优化建设用地审批制度，是回应社会关切，进一步提升国土资源服务效能的迫切需要。近几年，按照“尽职尽责保护好国土资源、节约集约利用好国土资源、尽心尽力维护好群众权益”的总体思路，各级国土资源管理部门千方百计提高国土资源服务保障能力，总体得到社会各界的肯定，但也有一些地方反映建设用地审批难、项目落地难。改进和优化建设用地审批制度，使用地报批效率最高、结构最优，是对各地关切关注问题的积极回应，同时也是国土资源管理部门推进土地管理方式转变，提升国土资源服务效能的现实需要。
三、改进用地预审和用地审查的保障措施
深化审批改革，推行“三级联审”审批制度。自治区在总结我区用地审批“审管分离”改革的成果基础上，从2017年开始，在全区推行建设用地“三级联审”审批制度，制定出台《关于建设用地审查报批“三级联审”管理暂行办法》，进一步明确区、市、县三级国土资源主管部门的审查职责、监管措施，开发应用适合我区建设用地审批报批“三级联审”报批系统。
加强信息化建设，提供便捷优质服务。为方便行政相对人报件，进一步提高建设用地审批的信息化水平，我厅对用地预审和用地审批系统进行了大幅度改造升级，并及时为市、县安装使用。同时，对申报系统的报件质量自检系统、跟踪查询、信息反馈、缴费通知等功能再进一步完善，进一步提高用地报批工作的透明度，努力实现“让信息多跑路、群众少跑腿”。
切实提高审查质量和水平。要按照“严格、规范、高效”的要求，对用地预审和用地审批各环节进行审查把关，不断提高审查质量和水平，真正做到“实质性审查要实，报件质量重在质，全流程管理要全”。一要地方要对实质性审查内容把好关。通过这次改进，大量实质性审查改由地方负责。各地要按照权责一致、各负其责的原则，严格把关，保证审查意见的真实、准确，防止出现因审查把关不严影响耕地保护和土地管理秩序的后果。二要提高报件质量。对个别市、县存在不认真甚至存在弄虚作假、试图闯关的，厅将运用统计台账及时跟踪，必要时予以通报，屡犯不改或问题严重的将严肃处理。三要严格执行办理时限和标准。要在规定时限内完成审查，努力实现“零超时”，既给行政相对人客观、满意的答复，也有效减少行政诉讼风险。对同类型问题的审查把关，统一标准、统一表述，减少人为因素干扰，健全自由裁量权基准制度，做到“同标准受理、无差别审批”，确保每个审查事项都经得起检验。四要做好全流程联动把关。用地预审、用地审批和土地供应是建设用地审批制度的三个主要环节，前后关联、环环相扣。对于简化的审查事项，预审有要求、审批要把关、供地要制约。
加强建设用地审批事中事后监管。要全面、系统、辩证地理解“管”和“放”的关系，“放”是为了提高效率，但放了还要管到位、管得住、管得好。改进优化用地预审和用地审查，既要提高效率，也要放管结合。一要落实监管责任。按照“谁审批、谁监管”的原则，明确各级国土资源管理部门的监管责任，创新监管模式，提高监管的针对性和有效性。二要把握监管重点。采取批后抽查、实地督察、部门联动等多种方式，对各地审查把关是否到位、是否存在未批先用、承诺事项是否落实等情况进行监督，发现问题及时提出整改意见，切实加强监督管理。三要创新监管手段。改进后提高了审查效率，减少了程序性违法，但对未批先用等违法用地行为，一经发现要严肃查处。要充分运用“大数据”分析技术，依托国土资源综合监管平台，完善用地审批系统与规划、供地、利用、卫片执法检查等系统的互联互通，形成综合监管体系，实现动态跟踪管理。
