土地托管 “托”出种地新模式——关于长胜镇推广土地托管经营新模式的调研
土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向，更是实施乡村振兴战略的基础和突破口。2017年中央一号文件提出，要积极发展适度规模经营，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式的规模经营。党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。这一重大决策既可以稳定农民预期，又实现了土地承包“变”与“不变”的辩证统一，满足了土地流转的需要，真正让农户的承包权稳下去、经营权活起来。近年来，长胜镇在土地流转过程中积极探索了托管经营模式。土地托管是一种比较灵活的农业经营方式，适应不同层次生产力发展水平的要求，能较好地解决土地经营散、年龄较大的农民无能力耕种、农技推广难、种粮效益低等问题，不但有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率、有效保障粮食安全和主要农产品供给，而且能够极大地促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收。长胜镇的探索实践表明，土地托管模式是实现土地适度规模经营的有效途径之一，具有广阔的发展前景。一、基本现状长胜镇总人口42712人，其中农村人口41736人。目前，全镇20万亩耕地基本实现高效节水农业全覆盖。2017年，全镇粮食产量10.26万吨，占全旗粮食总产量的8%。长胜镇自2009年探索土地托管服务至今，土地托管面积已由最初的几千亩发展到现在的近12万亩，全镇土地托管服务主要有四种模式：一是农户间自发托管。不愿或无能力耕种的农户直接让亲朋好友耕种，每年收取托管收益；二是村集体统一托管。村委会将全部或部分村民耕地集中在一起，统一管理或租赁；三是涉农企业、种养大户发起的土地托管。依托农业加工、农药种籽供应以及规模化种殖、养殖的产业需求，对土地进行集中托管；四是合作社参与土地托管。由农民合作社、合作社联合社等农合组织对成员的土地进行托管，统一开展普通种植、设施农业、养殖业及采摘观光农业等现代化产业。其中，合作社参与的土地托管模式是长胜镇土地托管的主要模式。长胜镇土地托管的成效可归纳为“三增一降”。“三增”即：增产量、增收入、增效益。通过改善生产条件、规模化连片种植、引进新品种、新技术，农作物亩均每年增产200斤，农民每亩增收400元以上，粮食销售价格提高10%左右。“一降”即：降成本。通过农资集中采购、机械化作业和订单预约，生产成本降低10%—15%。农户不仅获得了更多的种粮收益，还为外出务工提供了条件，使农民收益有了保障，土地托管有效地实现了保面积、优品种、增产量、增效益的目标。二、主要措施（一）加强对土地流转工作的组织领导。长胜镇党委、政府高度重视土地流转工作，从保障国家粮食安全、切实维护农民利益的高度，加强对土地托管的服务和指导，强化科技和人才支撑，加大宣传推介力度，营造了良好发展氛围。同时，加大土地托管的扶持力度，支持土地托管主体承担涉农项目、开展农技推广服务、优先承接各类涉农项目。通过实施一系列措施，新型经营主体应运而生，全镇专业合作社达到151家，家庭农场15家，种粮大户145家，农资经销户38家。（二）供销社牵头发起新型农业经营主体。长胜镇是产粮大镇，长胜供销社担负着长胜镇及周边生产、生活物资供应、良种推广、化肥销售及农业机械化作业任务。在土地托管过程中，长胜供销社凭借行业优势，牵头组建的敖汉旗耕丰农业机械农民专业合作社脱颖而出，成为引领长胜镇土地托管工作的领头雁。合作社于2008年6月27日在工商局注册成立，是全旗首家在工商部门注册的从事农业机械服务的专业合作社。经过多年发展，合作社釆取社员带机入社形式，社员由最初的6人壮大到现在的447人，固定资产由原来的50多万元发展到现在的3000多万元，拥有各类农业机械1934台套，其中25—100马力拖拉机365台，精量玉米播种机400台，全覆膜玉米播种机200台，联合整地机204台，大型玉米收割机10台，花生播种机10台，花生收割机5台。合作社通过开展农机社会化服务，推广先进的农机化新技术新机具，为探索开展土地规模化经营提供了平台。（三）积极争取有关部门政策扶持。为形成规模化、可持续性为农服务体系，打造土地托管服务圈，2016年争取到了农业综合开发全国供销总社土地托管项目。项目投资878万元，建设了集测土配方和智能配肥、统防统治、农机作业、烘干储藏、庄稼医院、农民培训、综合服务等多项服务功能于一体的大型为农服务中心。服务中心占地33亩，建设便民服务大厅600平方米；农资仓库1700平方米，智能配肥站1000平方米，烘干车间500平方米，晾晒场15000平方米；地面硬化500平方米；购置智慧农业服务及农产品加工设备71台（套）。在项目支撑下，土地托管面积已由最初的3600亩发展到2017年的10万亩，服务范围由初期的长胜镇辐射到全旗以及翁牛特旗、通辽市奈曼旗等地多个乡镇，为农民提供耕、种、管、收、加、储、销等一系列服务，受益农民达20多万人。（四）农民自主选择合适的托管方式。根据这一实际情况，长胜供销社积极探索以农机服务为主的农业社会化服务，在农民土地所有权、承包权、使用权不变的前提下，在农民自愿的基础上，以专业合作社为主体，采取土地全托管和半托管两种形式，实行统一供应农资、统一耕种、统一病虫害防治、统一收割、统一销售的“一条龙”式全程管理服务。全托管服务主要是合作社对托管土地提供机械整地、农资供应、精量播种、化学除草、病虫害防治等生产环节全程服务，合作社与土地经营户签订土地托管合同，按照每亩650元对生产环节“打包”收取服务费用，为托管土地提供从耕种到收获的全程服务，正常年份确保一定产量，土地产出全部归农户所有。在全托管过程中，合作社进行统一管理，从山东、沈阳等地的大型种业、农资公司以比市场价优惠15%的价格批量购买种子、化肥、农药等生产资料，使用合作社的农业机械，对托管土地进行统一机耕作业、除草、防虫、防病，通过科学的种植方式、有效的田间管理和先进的机械作业，实现劳动力与各种生产资料的有效利用，降低了生产成本。半托管服务是针对一些季节性在外打工和家庭劳动力不足或缺少技术的农户，按照农户实际需要，自愿选择服务项目，供销合作社提供服务，服务结束后由农户验收作业质量，供销合作社和农民结算服务费用。三、存在问题土地托管作为基层对土地经营方式的一种探索和创新，得到了农民的参与和认可。但是，目前普遍存在着资金、人才、技术等方面的困难和问题，亟需支持和引导。（一）思想认识问题。长胜镇土地托管工作虽然发展得较为迅速，却仍以自主发展、自我完善为主，各有关部门在服务指导、政策扶持、规范管理、宣传推广等方面的关注和支持力度还有待加强。同时，随着外出务工人员增加，农民在农忙季节外出务工和回家种地难以兼顾，出现了“打工顾不上种地、种地耽误挣钱、土地撂荒不甘心”的实际问题。加之大部分地区人均耕地不多，农户承包地块分散，但收益期望却逐年增高，造成托管价格逐年上涨，直接影响了土地托管的快速发展和土地的生产效率。（二）发展瓶颈问题。主要体现为“双缺乏、双制约”，“双缺乏”即：缺乏资金、缺乏人才和技术。目前，开展土地托管的合作社自有资本较少、社会融资能力较弱、申请贷款支持难，土地托管主体很难形成自身稳定的专业技术队伍，对新技术、新品种推广难。“双制约”即：土地不集中连片、水利条件有限，制约了土地托管的开展。就发展前景看，农业生产的集约，需要作物品种的集约和地块的集约，只有这样农业机械化、设施化才能进一步发展。土地托管确实能形成一定规模，也会提高农业机械化水平。所以，进行规模化的特色作物种植和根据政策规定尽可能进行土地整理，是土地托管模式可以越做越大的保证。否则，大型专业农机无法逐家逐户进行生产，在零散地块铺设滴灌管路会提高生产成本，土地托管服务主体将一直是怀抱小型农机具进行劳务承包的“游击队”。（三）规范发展问题。首先，土地托管作为一种民间行为，大多依托农村个人威信、口头约定、简单契约为纽带建立互信关系，缺乏法律层面完善的协议约束，一旦出现问题难以明晰双方责任，容易产生纠纷，亟需指导规范。其次，土地托管是对农活进行承包，组织劳动力和机械进行农业生产，农业生产与工业生产比，在生产定额统计上有很大难度，使托管组织面临两个问题：一方面，按日工进行结算，劳动力就必然会出现“混日子”的行为，生产效率难以保证。按工作量进行结算，那质量监督把控上消耗的成本会直线上升；另一方面，在设施化比较落后的情况下，影响农业生产最终结果的因素较多，很难把最终结果的好坏和土地托管服务的好坏精准的对应起来。这两个问题导致土地托管工作纠纷较多，其中的隐性成本和损耗将严重降低各方的收益。四、对策建议土地托管是基层群众方便生产、增加收入的创新实践，是实现规模生产与稳粮增收良性结合的有益探索，目前还处于起步和初级阶段，需加强扶持并规范引导土地托管健康发展。（一）提高对土地托管的重视程度。土地托管既能保障粮食生产、又能增加农民收入，推广土地托管意义重大。需要站在切实维护农民利益的高度，提高对土地托管工作的关注程度和精力投入，进一步加强对土地托管的服务和指导，建立托管信息平台，及时解决土地托管中的矛盾纠纷，逐步将其纳入规范化管理轨道，促进其健康快速发展。（二）加大对土地托管的扶持力度。建议对土地托管合作社实行重点倾斜，鼓励土地托管大面积推广。一方面，加强项目扶持，涉农项目要优先在土地托管地块上实施，农机具购置补贴向土地托管合作社倾斜，支持土地托管主体承担涉农项目、开展农技推广服务。另一方面，加强金融支持，设立融资专项补贴资金，适当补贴土地托管合作社贷款和担保费用，协调金融保险机构与土地托管合作社做好对接，解决其贷款难、保费赔付难等问题。（三）加强对土地托管的宣传培训。在全旗总结一批典型，采取多种形式推广，通过组织参观、交流等活动，进一步开阔各乡镇与农民的思路，扩大土地托管服务的覆盖面。一是大力发展农民合作社及其联合社，培育壮大为农服务中心、农产品加工销售、农资供应、资金互助、农业保险等各类龙头企业和服务组织；二是进一步改善农资供应等产前服务，推进化肥等农用物资联采直供，开展测土配方和智能培肥，推广玉米、小麦等主要农作物的“种肥同播”、“宽幅精播”等技术。进一步加强耕、种、管、收等产中服务，重点抓好耕种、浇水、收获、病虫害统防统治等环节的规模化服务；三是加快烘干、贮藏等基础设施建设，为推进土地托管服务工作创造条件、提供支撑；四是构建政策承接平台。通过提升规模化服务能力、规范社会化服务体系，重点将供销社打造成为承接上级惠农富农政策平台，进一步提升土地托管服务规模，促进农民增收、农业增效。（旗供销合作社联合社，长胜镇）
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